財政管理

政府和皇室的財政

如果不涉及國家權威的種種作用，就不可能敘述漢代的社會和經濟發展，因為它通過實施各種各樣的財政政策對農業、商業和制造業施加了巨大的影響。雖然根據君權至上的集權專制主義，所有的歲入在理論上都應屬于皇帝個人，但事實上漢代在財政管理上有一個嚴格的區分，形成政府的或公有的財政和皇帝宮廷私有的財政兩個范疇。前漢時期，這兩個財政系統分別由兩個具有獨立的收入和支出的部門掌管，這就是大司農和少府。政府財政的主管機關是大司農。少府收入的頭一個來源是對有市籍商人的課稅和對自然界（山、林、河、海、湖澤）的各種產物的稅收（所有的自然資源都被認為是屬于皇帝的）。這實際上意味著對魚類、木材和廣大的國家園林所有產物的課稅。一個例外是，當時專賣鹽鐵這兩個最有利的自然產物的收入歸屬于大司農。這是武帝大力增進國家財政所作的一個特殊姿態的結果。在開始專賣以前，鹽鐵的稅收一定歸于少府。這個財源的損失，在幾年后的公元前113年，因少府的一個新的協作機構水衡都尉專管鑄錢（如上面所述）而得到了彌補。

少府收入的另一個來源是口賦，即對所有3—14歲（后改為7—14歲）的兒童的人頭稅。起初是20錢；后改為23錢，其中20錢歸少府，3錢供軍費。至于這筆錢為什么不歸大司農，其理由不得而知。口賦在皇帝宮廷的歲入中是一個很大的項目，這從下面的估計可以得知。

公元2年全國的人口統計是59594978人，假定1/5的人口是7—14歲的兒童，每人交納口賦20錢，那么總額就是3.8億錢。此外，諸侯王每年奉獻的黃金——酎金——也都歸少府。奉獻者要在陰歷八月舉行的節日時把黃金獻上，在此期間，又用八月釀造的酒供奉皇帝的宗廟。名義上用來資助祭祀的黃金數量的征收，是按照王侯的封地人口的比例，計每1000人四兩（60克），另外還要檢驗黃金的成色。如果不夠標準，奉獻者就要失去他們的全部或部分封地。武帝統治時的公元前112年，有106個諸侯因酎金的成色低劣被奪爵而淪為平民。我們僅能對在這些情況下奉獻的黃金作一個近似的估價。按照公元2年的人口調查，諸王封地的人口總數超過638萬，這一年他們必須交納380公斤黃金，大約相當于1600萬錢。再把諸侯的奉獻包括在內，其總額一定大得多。雖然少府的歲入很大，但它的支出也是巨大的，它擔負朝廷的全部花銷。其中包括食物、衣服、家具、器皿、醫藥、樂舞伎和后宮（少府對每一個后宮都有專門機構負責）的費用，還不算近侍們的生活費用和其他奢侈品。像衣服、器皿、車輛等的絕大部分是由少府所屬的國家機構制造。其花費之大是驚人的，以致當國家緊迫的時候一些公忠體國的大臣屢次要求削減花費，元帝時期（公元前49—前33年）的貢禹就是如此。

少府還要支付皇帝對諸侯王、高官、幸臣、功臣等的定期和特殊的賞賜。這些賞賜或是黃金，或是銅錢，或是兩者都有，一次賞賜常是黃金百斤（25公斤）和銅錢百萬。例如宣帝（公元前74—前49年在位）初期，霍光受到1.7萬戶的封地、7000斤黃金（1050公斤）、6000萬錢、30000匹絹、174名奴隸、2000匹馬和一所住宅的巨大賞賜。從以上所說可以清楚地看出，漢帝國的財政規模是龐大的，據桓譚（公元前43—公元28年）的《新論》說，前漢政府每年取自人民的稅收是40多億錢，一半用于官員的俸祿，另一半儲備起來以應急需。少府的歲入總數是13億錢。構成歲入和支出的項目包括谷物、絲麻、黃金和最重要的常用來表示總價值的錢。雖然這一時期官吏的俸祿一般是以谷物為單位來計算，但以錢交納的稅占全部稅收的很大比例，于是在政府財政部門的操持下每年有幾十億貨幣流通。因而納稅者必須賣掉他們的產品去換取銅錢，這就給商人提供了牟利的大好機會。

可能是這樣：在秦代，平民向少府繳稅時，宮廷所占用的比例大于政府所占用的，但在整個前漢時代，政府的財政逐漸而穩步地擴大，終于和宮廷財政的比例相當。后漢初期，光武帝（公元25—57年在位）進行了大的改革，把少府的全部歲入轉給大司農掌管；公元40年以后，水衡都尉的官署被撤銷，鑄錢也成了大司農的特權。少府這時變成了只是辦理宮廷雜務的一個行政機構，并且日益為宦官所把持。除去鹽鐵機構這個小的例外（這時歸郡縣主管），大司農這時成了當時唯一的國家中央財政機構。

后漢時期，貨幣仍繼續在經濟上占有很重要的地位，據《后漢書》所開列的公元50年的官吏俸祿，他們所收的一半是貨幣一半是谷物。稅制

漢代的稅一般來說有兩種，即租和賦，兩者的區別開始于春秋時期。租原是人民獻給統治者的貢品，作為在他的宗祠進行禮儀和節日活動的禮物。它也叫作稅，意思是人民把他們生產品的一部分分給統治者。賦起初是一種服兵役的義務，后來變成交納某些物品。因而習慣地把租用作皇帝個人和朝廷的費用，而賦用作軍事費用，這就是為什么漢代把很多交納給少府的稅叫作租，而把交納給大司農的稅常叫作賦的原因。但是，漢代的土地稅（即田租）形成國家歲入的一部分，而對未成年人的人頭稅（即口賦）歸于少府；舊的區分已不再嚴格保持。

然而，的確還有一些租形成朝廷歲入的一部分。這就是對登記商人的租（市租）和對出海捕魚收益的租（海租），這些都是取之于自然物產和工商業的利潤。賦包括對成年人的人頭稅（算賦）、算賦中的財產稅（算訾）和本來是代替勞役的更賦。除去口賦之外，這些賦形成國家歲入的一部分。另外，還有勞役和兵役。可以把這些稅分為所得稅（如田租和商業稅）、人頭稅（算賦、口賦、更賦和勞役）和財產稅（如算訾等，這些將在下面討論）。上面已經談到漢行政的目的是通過征稅和勞役來控制個體農民（而不是控制家庭單位）。可以從普遍實行各種人頭稅和勞役的措施中非常清楚地看出這個目的。為此而制作戶的簿冊，簿冊的根據是每年進行人口調查，把一個縣的每一個居民都要列入。漢代的這些人口調查，相對地說被認為比后代的準確，因為后代的人口調查充滿了遺漏和其他錯誤。從取自現存的人口統計數的表15看來，后漢初期登記的戶數大為減少，這主要是由于隨著王莽統治而發生的動亂和不安。在這次行政管理的混亂中，許多戶可以逃避當局的注意。數字的減少絕不意味著人口的銳減，倒不如說是行政控制廢弛的一種表現。這個表說明國家可以使他們繳稅和服勞役的人口的實際數字。

表15 公元2—146年登記的人口

土地稅即田租，是按實際的谷物產量征收，其稅率大約定于公元前205年，即為產量的1/15。雖然法定的土地稅可能是收獲的1/30，但一個參加鹽鐵討論會的人的話清楚地說明，實際上是以所耕地面積為基礎而征稅（“田雖三十而以頃畝出稅”）。

表16 公元2—146年登記的可耕地面積

* 以“頃”算，一頃=接近11.39英畝。

即使是對可耕地征稅，征產量的1/30的稅率可以說是優惠的；而到了后漢末期更進而下降為1%。但實際上對農民來說并不像表面上那么有利，因為它絕不表示是農民的全部稅賦負擔：土地稅雖減少了，而財產稅卻在增多。無論怎么說，低田租只能對自耕農和大地主有利，而與佃農無關，佃農必須把他們收獲的一半交給地主（如董仲舒和王莽所指出的）。算賦或口算是一種人頭稅，征收的對象是所有從15歲到56歲的男女；它可能始于戰國時代，并肯定存在于秦代。前漢初期的稅率為每人一算（120錢），這個稅率保持得相當穩定。公元前189年，為了增加人口，規定所有從15歲到30歲的未婚婦女要交納五算（600錢），但后來在下一代皇帝降低到40錢。公元前140年，對有80歲以上人口的家庭減免二算（240錢）。公元前52年，一算減到90錢，公元前31年，進而減到80錢。后漢時期的公元85年，對產婦免征人頭稅三年，對其妻子懷孕的男丁免征人頭稅一年。對新定居的流民和沒有土地的新遷入者，有時也免征人頭稅。

對商人和奴隸的人頭稅是二算（240錢），為普通人的一倍。更賦據說最初用來折三天的戍邊任務，征收的對象是成年男子（大概是15歲到56歲），稅率是每人3錢。他們不管健康狀況或社會地位，都必須繳納。但那些交納更賦的人并不能免除正常的兵役和勞役。算訾即財產稅是建立在個人自報財產價值的基礎上，稅率是每10000錢一算（120錢）。最初實行是在公元前203年，與算賦同年開始，但到了公元前119年，又被武帝大加改變。在這一年，對商人和制造商的稅率猛烈提高，前者（不論是否登記）的財產稅是每2000錢付一算，后者是每4000錢付一算。同年，對一般人的車征收一算，商人的車征收二算，所有長過五丈（11.5米）的船征收一算。

制定這些措施一方面是為了抑制商人，一方面是為了改善國家因軍事花費而引起的財政不足；政府以強力推行這些措施。對那些自報財產不全或不報的人處以流放邊境一年的懲罰，并沒收他們的財產，檢舉人可得到沒收財產的一半。結果，很多大商人破產，價值萬億錢的財產被沒收，其中包括幾千名奴隸和每縣按其大小從一百到幾百頃的土地。所得到的奴隸被分配于政府各部門，土地則分歸少府和大司農。漢代的勞役有兩種，即正常勞役（更卒）和兵役（正卒）。前者要求所有從15—56歲的男子都要一年無償服勞役一個月，在郡縣從事工程和雜務的勞動。兵役是挑選滿23歲的男青年充當步兵、騎兵或水兵，兵種視籍貫而定。經過一年的訓練之后，凡56歲以下的人應該服役一年，或守衛京師或去戍邊。

其他的稅收包括對商人和手工業者的課稅（如市租、海租）與對國家專營以前的鑄錢、煮鹽、冶鐵等業的課稅。此外還有對釀酒業、各種制造業和放債業的課稅。這些稅都以家長提出的收入報告為基礎而進行估價。上報不實和家長不自己上報的人處以2斤黃金（0.5公斤；兩萬銅錢）的罰款并沒收犯者的財產。各種貨物的稅率不詳，只知道酒的稅率在公元前81年停止國家專營時是每升（0.2公升）二錢。除去土地稅和勞役之外，所有的其他稅都要求農民和商人用現金交納。這是唐代以前中國的一個獨特情況，甚至唐代的租、庸、調三分稅制，其基本義務也是交納谷物、絲麻和勞役，只有另外的戶稅是交納現金。只是到了8世紀后半期，以現金納稅的原則才牢固地重新建立，而就在那時也可把現金折成其他商品，經常是以絲代替。農民的唯一得錢之道是做工掙工資，或在市場上出賣他們的農產品。人們都知道，農民受雇在地主的莊園里或在諸如釀酒等制造業中干活，但不能設想這種掙錢之道竟普遍到決定稅制形式的程度。另一方面，農民出賣自己的產品需要有通往市場的方便途徑，但在晚唐以前，在農村共同體中這些市場沒有任何大幅度的發展。這就很難理解農民是怎樣按照對他們的要求用現金交納他們的大部分稅款的。但有一二個推測可以解釋這個問題。如上面所說，農民住在有墻的居民區內而不是住在孤立的村莊。雖然市場只在城市，但那些住地離市場不遠的農民有可能把他們的農產品拿到市場去賣錢以便納稅。到了后漢末和以后，由于農村共同體本身開始離開城市而單獨發展，農民變得和市場脫離，越來越難得到現金。這就是日益以實物納稅的原因，這種稅制開始于漢末曹操的戶調制，在唐代趨于完善而成為租庸調制。

：最早提到戶調制的，見《三國志·魏書二三》，第668頁，時間是公元197年。關于它的采用，見《晉書》卷二六，第790頁。見宮崎市定：《晉武帝的戶調式》，載于《亞洲史研究》，1（京都，1957），第185—212頁；西漢代貨幣的大規模流通（也表明貨物的相應大規模流通）是一種手段，國家通過它以稅制來控制人民。從那時很原始的運輸條件來說，對于當局，征收一切實物稅顯然是一樁大事，因為它要在全國范圍內集散這些貨物。可能是為了克服這個困難，國家開始以現金征稅；換句話說，以現金征稅并不是貨幣經濟充分發展的自然結果，而是由于當時運輸不便所采取的一個必然手段。這部分地由西晉（公元215—316年）的稅制得到證明，當時也是征收實物稅，只有遠方邊境的夷族才交納現金。但是，這種推測是建立在漢代貨幣經濟相當發達這個前提之上的。

還有第三種可能，雖然以現金收稅，但農民可以經過富人或商人之手交納實物，這些人把農民的農產品在市場上換成現金而從中取利。不然的話，就是農民從這些人那里借高利貸，以現金納稅而不和市場發生關系。這類事例，史書上有記載。如果漢代的稅收絕大部分是征收現金這一事實講得通，那么上面的這些推測一定是可以接受的。隨之產生的大規模的貨幣流通使得商人獲利，他們用這些錢購買土地轉而又成為大地主。他們就這樣加入了勢族的行列，但他們本人并不放棄經商以增大他們的財富和加強對日益貧困的農民的統治。這就不可避免地使中央政府失去了對農民的直接統治而開始衰落。由于促進貨幣流通，國家本身給商人提供了興起的機會，而它又要用最大的力量來抑制這一社會階級。

國家專營和商業控制

武帝時期（公元前141—前87年）由于頻繁遠征的大量支出，國家財政大為拮據，因而不得不尋找新的財源。以前從私營鹽鐵業征來的稅收歸于少府，但這次新的專營政策所得的收入則歸于大司農。這種方法可能醞釀于前一年，即公元前120年，當時齊國的一個大鹽商東郭咸陽和南陽的一個大冶鐵者孔僅，曾是大司農的助手，主管征收鹽鐵稅。在他們的建議之下，一年后實行專營政策；他們遍歷各郡，建立機構，任命推行這個政策的官吏，很多官吏選自以前的鹽鐵業者。這兩個專營的管理有所不同。對鐵來說，大司農直接控制在開礦冶鐵地區設立的48個鐵官；在其他地區設立的小鐵官，從事熔化廢鐵重鑄的工作，由所在的郡縣控制。勞動力來自罪犯、專業工匠、服勞役的本地人，有時也有官奴隸。所有產銷事務都由專營機構的官員辦理，對農民只供應制造的鐵農具。應該順便說一下，一種帶有幾分偏見的材料以批評產品的形式攻擊專營制度，抱怨國家專營帶來的不利，不論質量如何，價錢都是一樣的。而且由于經常沒有負責的官員，產品根本買不到。但對鹽來說，還是由以前的鹽商負責制造。34個鹽官只是借給他們煮鹽的工具，然后從他們手里購買制成的鹽再轉賣給人民。絕對禁止販賣私鹽。

桑弘羊以前中央政府需要的地方貨物由商人運送到首都，商人于是有了牟利的大好機會，貨物質量常常低劣，運輸制度也很繁雜。于是政府下令，在遙遠地區貨物應以稅收所得購買，并在地方新設均輸官，負責購買貨物并運送到首都。目的是抑制商人，同時把利潤納入國庫。地圖17 公元2年的鹽鐵官

當首都官方機構派官員到地方上購買時，新政策在執行中遇到了某些困難，他們之間展開了競爭，提高物價，甚至引起運輸資金的短缺。公元前110年，桑弘羊繼孔僅為大司農，他增設地方上的均輸官，其意圖是當物價低賤時大量購買，從而提高和穩定了物價。同時在首都設置一個穩定物價的機構——平準官，其意圖是儲藏這類地方上的貨物，在物價上漲時出售。除了以低價賣給人民使他們受益外，也直接打擊了商人。在公元前98年，政府開始對釀酒賣酒業專營。

所有這些財政政策在增加國家歲入方面獲得了很大的成功。例如史書記載，一年之內首都和甘泉糧倉充滿了谷物，僅首都一地就存貯了500萬匹絹。公元前87年武帝死后，桑弘羊繼續執行武帝的經濟政策（他已任御史大夫，主掌朝政），雖然受到來自商人和有商業利益的勢族的激烈反對。給桑弘羊造成的進一步困難則是來自他的朝廷上的對手霍光，因為霍光通過控制年幼的昭帝而獲得大權。霍光在公元前81年的鹽鐵會議上支持儒生，反對桑弘羊的政策。

我們現在讀的《鹽鐵論》一書，可能是在鹽鐵會議大約20年后編集的，而且可能帶有當時占優勢的政治色彩，它偏袒反對專賣和有關財政政策的一方面。文字大部分可看作是夸張性的，沒有辦法準確地確定實際生活中主要反對者的真正貢獻。這些學者們激情地主張停止執行專賣政策，責備政府與民爭利，實際上在保護富商勢族的利益。他們還肯定地說，人民不得不買質劣價高的官鹽和到很遠的地方買不適用的鐵器，并在均輸、平準制下不得不紡織絲麻，但對他們產品的價格卻不能有效地控制。這些抨擊看來是真實的，但要廢止這些新的財政政策，國家失利太大，于是僅廢止了很難推行的酒專賣政策。諷刺意味十足的是，甚至在霍光以謀反罪處死桑弘羊之后，他繼續執行專賣政策；理由很簡單，就是政府承受不了廢止這些政策后的損失。

后來，在公元前57年至前54年之間，政府以設立常平倉的方法盡力控制糧價；常平倉大多數設在邊地。這是按照耿壽昌的提議，目的是在糧價賤時購買，糧價貴時以低價賣出。據說這可以穩定糧價，使民眾受惠，當然，政府也可從中得利。公元前44年，常平倉和鹽鐵官都廢止了，理由是政府與人民爭利；來自既得利益集團的壓力，無疑加速了這個行動。毫不足怪，沒有專賣政策所得的歲入證明是行不通的，于是三年后的公元41年這些機構又都恢復了。公元10年，王莽建立了六筦制，實際上是繼續執行并擴大了武帝的財政政策。六筦是鹽、鐵、酒、山澤的自然產物（如魚）、采銅和鑄錢的專營，加上控制物價的五均和放款的賒貸。六筦之中最后一項設五均官，設在首都長安，以及洛陽、臨淄、邯鄲、宛、成都等城市，制定谷物、麻、絲的市場標準價格，并在物價過高時出賣存貨，物價過低時收買滯銷貨，以保持價格的穩定。此外，政府還對為辦理喪葬或慶典的民眾給以無息貸款，對以營業為目的的人給以10%利息的貸款。這些措施都是為了抑制商人和高利貸者而保護民眾。雖然在設想上是值得稱贊的，但在執行時仍有許多尚待改進之處；民眾對這些措施和王莽的其他經濟改革的不滿，加速了他的垮臺。依靠勢族和富商支持的后漢政府，自然廢止了王莽主張的國家統治經濟的政策，前漢時期的國家專營和商業控制或是被廢止，或是由中央政府轉入地方當局管理。鹽鐵專賣政策在章帝（公元76—88年在位）、和帝（公元89—105年在位）時期恢復了一個短時期，但其規模決不像前漢時的那樣大。開始于漢代的專營經濟政策，對后來中國經濟的發展有相當的影響。鐵再也沒有成為國家專營。由于鐵礦分布廣泛而且容易開發冶鑄，因而私營冶鐵發展了冶鐵業。另一方面，鹽成了后來國家歲入的主要來源。晚唐以來每一個重要王朝都對鹽的征稅或壟斷生產設立了復雜的制度。因為鹽是一種生活必需品，是可依賴的穩定財源。后來，當茶成為普及飲料的時候，它也常成為政府的專營目標，如在宋代和明代。即使是極難實行的商業控制，宋代的王安石也在均輸這同一名稱之下再度實施。因此后來各王朝政策的這類基本特點，可以說是漢代財政革新的遺產。

索介然 譯