第三節(jié) 煙草控制策略
一、MPOWER系列政策
2003年5月，第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過了世界衛(wèi)生組織主持談判制定的第一份國(guó)際條約《控?zé)熆刂瓶蚣芄s》（簡(jiǎn)稱《公約》）。到2011年10月，全球有173個(gè)國(guó)家簽署并批準(zhǔn)《公約》。《公約》為各國(guó)提供綜合性煙草控制措施的框架，使煙草使用和接觸煙草煙霧持續(xù)大幅下降，從而保護(hù)當(dāng)代和后代免受煙草消費(fèi)和接觸煙草煙霧對(duì)健康、社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成的極具破壞性的影響。
為了更好地幫助各締約國(guó)履行公約，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《2008年世界衛(wèi)生組織全球煙草流行報(bào)告—MPOWER系列政策》。MPOWER是世界衛(wèi)生組織提出的六項(xiàng)最有效控?zé)熣叩挠⑽氖鬃帜负?jiǎn)稱：M（monitor）：監(jiān)測(cè)煙草使用和預(yù)防政策；P（protect）：保護(hù)人們免受煙草煙霧危害；O（offer）：提供戒煙幫助；W（warn）：警示煙草危害；E（enforce）：確保禁止煙草廣告、促銷和贊助；R（raise）：提高煙稅。
1.監(jiān)測(cè)煙草使用和預(yù)防政策（M）
監(jiān)測(cè)煙草使用和預(yù)防政策的主要目的是了解人群煙草流行及二手煙暴露水平及變化趨勢(shì)，評(píng)價(jià)煙草控制政策及干預(yù)的效果，并在循證基礎(chǔ)上為決策者制定有效的控?zé)熣咛峁┙ㄗh，監(jiān)測(cè)煙草公司的活動(dòng)以便制定相應(yīng)對(duì)策。有效的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)至少應(yīng)對(duì)以下3個(gè)方面關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行連續(xù)的監(jiān)測(cè)與分析：①煙草使用的流行率；②煙草控制政策、干預(yù)的效果；③煙草企業(yè)的市場(chǎng)營(yíng)銷、促銷和游說情況。
2.保護(hù)人們免受煙草煙霧危害（P）
科學(xué)證實(shí)接觸煙草煙霧會(huì)造成死亡、疾病和功能喪失。按照《煙草控制框架公約》第8條“防止接觸煙草煙霧”，締約國(guó)應(yīng)在法律規(guī)定的現(xiàn)有國(guó)家管轄范圍內(nèi)采取和實(shí)行，并在其他司法管轄權(quán)限內(nèi)促進(jìn)采取和實(shí)行有效的立法、實(shí)施、行政和其他措施，以防止在室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具、室內(nèi)公共場(chǎng)所，適當(dāng)時(shí)，包括其他公共場(chǎng)所接觸煙草煙霧。
世界衛(wèi)生組織通過了《防止接觸煙草煙霧準(zhǔn)則》。該準(zhǔn)則提出2個(gè)相關(guān)目標(biāo)。第一是本著關(guān)于接觸二手煙草煙霧的科學(xué)證據(jù)和世界范圍執(zhí)行無煙措施的最佳做法，協(xié)助締約方按照世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第8條履行義務(wù)，以建立遵循公約的高標(biāo)準(zhǔn)問責(zé)制，協(xié)助各國(guó)實(shí)現(xiàn)最高而能獲致之健康標(biāo)準(zhǔn)。第二是確認(rèn)按照第8條有效防止民眾接觸煙草煙霧的必要法律的要點(diǎn)。
準(zhǔn)則對(duì)防止接觸煙草煙霧提出了7項(xiàng)原則。原則1：采取有效措施防止接觸煙草煙霧，需要在特定空間或環(huán)境完全消除吸煙和煙草煙霧，以建立100%的無煙環(huán)境。接觸煙草煙霧沒有安全程度可言，應(yīng)當(dāng)拋棄二手煙草煙霧毒性有臨界值的概念，因?yàn)榇祟惛拍钆c科學(xué)證據(jù)相抵觸。100%無煙環(huán)境之外的任何方針，包括通風(fēng)、空氣過濾或指定的吸煙區(qū)（無論是否有專門的通風(fēng)系統(tǒng)），都一再表明是無效的。原則2：所有人都應(yīng)受到保護(hù)，以免接觸煙草煙霧。所有室內(nèi)工作場(chǎng)所和室內(nèi)公共場(chǎng)所都應(yīng)是無煙的。原則3：必須立法以防止公眾接觸煙草煙霧。原則4：周密的計(jì)劃和充分的資源對(duì)無煙法的圓滿執(zhí)行和強(qiáng)制實(shí)施至關(guān)重要。原則5：民間社會(huì)在加強(qiáng)支持和確保執(zhí)行無煙措施方面可發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)當(dāng)作為積極伙伴，納入制定、執(zhí)行和強(qiáng)制實(shí)施有關(guān)法律的進(jìn)程中。原則6：應(yīng)當(dāng)監(jiān)測(cè)和評(píng)估無煙法的實(shí)施和強(qiáng)制執(zhí)行情況及其影響。原則7：如有必要，防止公眾接觸煙草煙霧的工作應(yīng)予加強(qiáng)和擴(kuò)大。
3.提供戒煙幫助（O）
全世界約有十幾億吸煙者，占全球成年人總數(shù)1/4，其中大多數(shù)已對(duì)煙草成癮。煙草依賴是一種慢性疾病，是反復(fù)使用煙草后出現(xiàn)的一組行為、認(rèn)知和生理現(xiàn)象，通常包括強(qiáng)烈的使用煙草的欲望、使用時(shí)難以控制或停止、不顧及煙草使用所致有害后果、忽略其他活動(dòng)和義務(wù)、對(duì)尼古丁的耐受性增加以及有時(shí)使使用者處于戒斷狀況。吸煙者大多數(shù)希望戒煙，卻很少能獲得相關(guān)的幫助。
《煙草控制框架公約》第14條要求締約方應(yīng)考慮國(guó)家的現(xiàn)狀和重點(diǎn)，制訂和傳播以科學(xué)證據(jù)和最佳實(shí)踐為基礎(chǔ)的適宜、綜合和配套的指南，采取有效措施促進(jìn)戒煙和對(duì)煙草依賴的治療。因此，須制定戒煙規(guī)劃、將診斷和治療煙草依賴及對(duì)戒煙提供的咨詢服務(wù)納入國(guó)家衛(wèi)生和教育規(guī)劃，在衛(wèi)生保健實(shí)施和康復(fù)中心建立煙草依賴咨詢、預(yù)防和治療規(guī)劃。
4.警示煙草危害（W）
盡管有關(guān)煙草危害的證據(jù)確鑿，但只有少數(shù)吸煙者知曉因自己吸煙帶來額外的健康風(fēng)險(xiǎn)。了解煙草危害的全面警示信息可以改變煙草在人們心中的形象，特別是對(duì)于青少年和年輕人。將圖形警示信息印制在煙草包裝可以起到阻止吸煙的作用。目前，加拿大、中國(guó)香港、澳大利亞等國(guó)家采取了這一措施。強(qiáng)制性實(shí)行在卷煙包裝上使用警示圖片（至少占包裝正面面積的30%）的措施已在部分國(guó)家實(shí)行。公約和實(shí)施準(zhǔn)則要求一些對(duì)消費(fèi)者帶有誤導(dǎo)性的煙草制品語言，如“淡味”、“低焦油”應(yīng)禁止在煙草商品的包裝上出現(xiàn)。
《煙草控制框架公約》第14條明確指出，卷煙包裝標(biāo)識(shí)與標(biāo)簽應(yīng)起到警示大眾煙草危害的目的。公約和實(shí)施準(zhǔn)則對(duì)卷煙包裝標(biāo)識(shí)提出了明確的要求，包括位置、所占面積、使用圖像、顏色、語言和信息內(nèi)容等，詳見表17-3。
表17-3 公約第11條對(duì)卷煙包裝標(biāo)識(shí)的具體要求
5.確保禁止煙草廣告、促銷和贊助（E）
煙草企業(yè)每年在全球斥巨資進(jìn)行廣告、促銷和贊助活動(dòng)。然而已知的部分禁止煙草廣告、促銷和贊助的方式并不能起到干預(yù)煙草流行的作用，因?yàn)闊煵萜髽I(yè)可以很簡(jiǎn)單地將其資源轉(zhuǎn)向其他不受限制的渠道。只有全面禁止煙草廣告、促銷和贊助的方式才能有效地減少煙草消費(fèi)，保護(hù)人民，尤其是保護(hù)青少年免受煙草企業(yè)營(yíng)銷手段的誘惑。
6.提高煙稅（R）
提高煙草稅，從提高煙草產(chǎn)品價(jià)格來減少煙草使用，是最有效的手段之一，特別是阻止年輕人成為吸煙者。此外，這一措施還可以幫助說服吸煙者戒煙。
二、MPOWER國(guó)際執(zhí)行情況評(píng)估
至2011年底，《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》已有174個(gè)締約方，覆蓋全世界
87%的人口。
世界衛(wèi)生組織于2008年制訂了MPOWER控?zé)熣撸瑥膰?guó)家層面為有效執(zhí)行減少煙草需求的政策提供幫助。締約國(guó)按照MPOWER系列政策的邀請(qǐng)上報(bào)履約進(jìn)展情況，同時(shí)在公約生效的第2年、5年和8年提交履約報(bào)告。
據(jù)2010年部分國(guó)家數(shù)據(jù)，在執(zhí)行MPOWER中，采用無煙環(huán)境適度政策的有47個(gè)國(guó)家，采用戒煙規(guī)劃適度政策的有86個(gè)國(guó)家，采用健康警語適度政策的有48個(gè)國(guó)家，采用大眾媒體適度政策的有53個(gè)國(guó)家，采用禁止廣告措施適度政策的有120個(gè)國(guó)家，采用稅收適度政策的有96個(gè)國(guó)家，如表17-4。在監(jiān)測(cè)煙草使用流行和控?zé)熣叻矫?，有關(guān)于成人和青少年最新和有代表性定期數(shù)據(jù)的國(guó)家有59個(gè)，有成人和青少年最新和有代表性數(shù)據(jù)的國(guó)家有30個(gè)，有成人或青少年最新和有代表性數(shù)據(jù)的國(guó)家有83個(gè)，僅22個(gè)國(guó)家無數(shù)據(jù)。
全球已有約38億人（占世界55%人口）被至少一項(xiàng)成果水平最高政策所覆蓋，各項(xiàng)措施覆蓋世界人口的比例分別是：監(jiān)測(cè)煙草流行措施，46%；無煙環(huán)境措施，11%；戒煙規(guī)劃措施，14%；健康警語措施，15%；大眾媒體措施，20%；禁止廣告措施，6%；稅收措施，8%。2010年的數(shù)據(jù)與2008年相比，采用各項(xiàng)措施的比例均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。
表17-4 2010年全球?qū)嵭袩煵菘刂普叩娜驙顩r
三、MPOWER中國(guó)執(zhí)行情況評(píng)估
中國(guó)積極參加了《公約》的制訂工作，并在公約通過以后簽字履約。2005年8月27日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照憲法規(guī)定的程序通過了批準(zhǔn)《煙草控?zé)熆蚣芄s》的決定。中國(guó)成為公約締約國(guó)，承擔(dān)實(shí)施公約規(guī)定的國(guó)際控?zé)煼闪x務(wù)。
從公約談判、簽署、批準(zhǔn)到生效，中國(guó)社會(huì)各界在控?zé)煼矫孀龀隽舜罅颗?，取得一定的成?jī)。但是，由于受多種因素的影響，包括公眾對(duì)吸煙和二手煙有害健康的認(rèn)識(shí)、相關(guān)利益集團(tuán)的阻礙和干擾等，中國(guó)的煙草工作面臨很多困難、障礙。對(duì)執(zhí)行MPOWER政策的現(xiàn)況評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，中國(guó)的控?zé)煿ぷ髋c公約要求仍有較大距離，多數(shù)政策評(píng)估指標(biāo)的得分未超過60，總體平均分為37.3，見表17-5。其中，禁止煙草廣告的兩項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)得分較高，分別為80.4和50.2。其他指標(biāo)的得分均很低。如，增加煙草稅收和價(jià)格措施的兩項(xiàng)指標(biāo)得分均為20，提供戒煙幫助的兩項(xiàng)指標(biāo)分別為33.9和8.2，警示煙草危害的兩項(xiàng)指標(biāo)分別為59.8和36.4，保護(hù)人們免受二手煙危害的兩項(xiàng)指標(biāo)分別為36.7和27.3。
紅樓之林如海重生
天命大反派顧長(zhǎng)歌
月亮淋了雨
天價(jià)寵兒：總裁的新妻
執(zhí)宰大明
沉舟
我的溫柔狼君
鄉(xiāng)野情事
重生后我成了權(quán)臣的掌中嬌
官場(chǎng)風(fēng)云
表17-5 中國(guó)煙草控制框架公約的執(zhí)行情況
（鄒小農(nóng) 陳元立 楊功煥）